4월 7일자 프레시안

한EU FTA에서 관세환급 빠지면 한미FTA도 바뀐다

4월 2일 한국과 유럽연합(EU)은 예상과는 달리 FTA 최종 타결에 실패했다.

문제는 ''관세환급''이었다. 관세환급이란 한국 수출업자가 원자재나 부품 등을 다른 나라로부터 수입할 때 내는 관세를, 이를 가공해서 만든 제품을 수출할 때 다시 돌려받는 제도다. 한국처럼 가공수출이 많은 나라 처지에선 결코 포기하기 어려운 쟁점이다. 그래서 우리는 협상 초반부터 수출을 목적으로 한 원,부자재에 대한 관세환급제도는 반드시 허용되어야 한다고 주장해 왔다. 그런데 결국 이 쟁점이 EU측에 의해 수용되지 못하는 바람에 최종타결에 실패한 것이다.

하지만 이는 한EU FTA에 국한되는 문제가 아니다. 블랙홀이나 다름없는 한미FTA로 직결되는 문제다.

한EU FTA협상팀은 책임이 없다

현 시점에서 협상이 실패하다보니 이 부분에 대한 논란이 일고 있다. 뻔히 알고도 EU에게 당했다는 입장이 대부분이다. 협상전술로 마지막 카드를 남겨놓지 않은 게 잘못이었다는 비판도 있다. 어차피 협상이 주고받기 게임이라면 EU측이 가장 관심을 가지고 있던 자동차 관세철폐 부분을 맨 나중까지 버티다가 주고받기 했었어야하는 것 아니냐는 주장이다.

여기에 우리 스스로 설정한 런던 G20 경제정상회의라는 데드라인에 발목 잡히고 말았다는 또 다른 비판도 있다. 한미FTA 협상 당시의 전략, 전술적 실패와 유사하다는 점에서 안타까운 느낌이 든다.

하지만 근본적으로, 한EU FTA 협상팀은 책임이 없다. 책임은 한미 FTA 협상팀에게로 돌아가야 한다. 한EU 협상팀에게 관세환급 정도는 그리 큰 부담이 아니었다. 하지만 관세환급제도를 한미FTA와 연계시키고 나면 이는 엄청난 부담으로 다가온다. 늘 지적했지만 한미FTA는 단순한 FTA가 아니다.

투자자국가소송제는 빠졌지만

한미FTA가 가장 포괄적이고 개방적이고 상업적인 FTA협상이다 보니, 다른 나라와 FTA협상에서 유일무이한 기준으로 적용된다는 점이다. 한국과 FTA협상을 시작하는 어느 나라건 그 표준 모델은 한미FTA가 된다. 한미FTA보다 더 얻어내면 성공하는 것이고, 덜 얻어내면 실패한 것이다. 똑같으면 그저 그런 것이다.

그런데 한국과 EU는 한미FTA의 가장 큰 쟁점 사안인 투자자·국가소송제(ISD)를 협상의제에서 제외키로 처음부터 합의했다. 사실 이 부분은 한국으로서도 가장 큰 부담이었다. 한미FTA가 국내에서 아직까지도 강력한 비판에 직면하고 있는 이유가 바로 ISD아닌가.

그래서 처음부터 이 문제를 제외키로 했을 때 한국 입장에서는 가장 큰 부담을 던 것이고, EU입장에서는 한국의 부담을 덜어 준 대신 다른 쪽에서 무엇인가를 얻어내야 하는 또 다른 부담에 직면했을 것이다. (이 문제가 제외됨으로 인해 한EU FTA는 국내에서 상대적으로 덜 한 분석과 비평의 대상이 되고 있다. 그런데 일부 논자들은 이를 두고 마치 한미FTA에 대해 겉으로 비판하던 사람들이 왜 가만히 있느냐고 딴죽을 걸곤 한다. 마치 반미 때문에 그랬던 것 아니냐며 도발하는 이도 있다.)

그래서 EU는 협상 전술상 관세환급제도를 뒤로 미뤄 두었고, 자동차 관세철폐를 최우선 과제로 해서 관철시켰다. 그리고나서 협상 막바지에 관세환급제도를 들이댄 것이다. 하지만 한국은 결코 관세환급 양보를 받아들일 수가 없었다. 그 이유는 다음으로 연결된다.

최혜국대우의 함정

한미FTA에는 최혜국대우(Most Favored Nation Treatment, MFN) 조항이 있다(한미FTA 협정 제2장 제1절 제2.2조 2. 제1항에 따라 당사국이 부여하는 대우라 함은, 지역정부에 대하여는, 그 지역정부가 속한 당사국의, 각 경우에 맞게 동종의, 직접적으로 경쟁적인, 또는 대체가능한 상품에 대하여 부여하는 가장 유리한 대우보다 불리하지 아니한 대우를 말한다.).

최혜국대우란 다른 협정에서 한미FTA 협정 보다 유리한 혜택을 부여하는 경우, 협정의 당사자인 한미 양국에게 자동적으로 추가적인 같은 혜택이 부여된다는 것을 의미한다. 한미FTA에서 양국은 한미FTA 발효 이후 체결하는 FTA에 대해 MFN 대우를 부여하기로 이미 합의해 두었다. (단, 일부 분야는 미래에 체결하는 협정에 의한 MFN 대우는 제외키로 하였지만 항공, 어업, 해운, 위성방송 등의 분야기 때문에 한EU FTA와는 큰 상관이 없다.)

그래서 한EU FTA에서 EU에게 조금이라도 유리한 혜택이 주어지면 그 유리한 혜택은 그대로 한미FTA로 이어져 한미FTA조항이 자동으로 개정되고 마는 것이다.

이미 공표되었듯이 한미FTA에는 비역내산 물품에 대한 관세환급이 인정된다. 우리 측 요구가 받아들여졌던 것이다. 그런데 한EU FTA 협상에서는 관세환급이 부정될 가능성이 높다. 관세환급이 부정된다는 의미는 EU에게 유리하다는 의미다. 그러면 EU에게 유리한 관세환급금지 조항은 그대로 한미 FTA로 들어와 미국에게 유리하도록 한미FTA가 자동 개정된다. 한미FTA에서도 관세환급은 금지되게 되는 것이다.

진퇴양난에 처한 한국정부

이쯤에서 한번 생각해 보자. 한미 FTA는 서로 주고받기 게임을 통해 고도로 균형을 맞춰놓은 협상이다. 그래서 미국의 자동차 재협상에 대해 사실상 집을 허무는 꼴이라고 한국 정부가 반발하고 있다. 그런데 이미 인정받은 관세환급이 다시 부정된다고 생각해보자. 가까스로 유지하고 있는 협상의 균형이 와르르 무너진다. 한국 정부와 업계가 기대하고 있는 것은 대미 상품수출이다.

그것도 평균관세 2% 내외의 관세를 없애기 위해 한미FTA를 체결했다. 좁게 해석하자면 2%의 원가경쟁력을 위해 한미FTA 체결에 나섰던 것이다. 그런데, 한EU FTA를 통해 한미FTA에도 관세환급이 금지되고 나면 한미FTA는 그 구체적 실익이라는 측면에서 엄청난 위험에 처하게 된다.

이것이 바로 이번 한EU FTA 협상 상 관세환급 제도가 갖는 의미이다. 그런데 한국의 통상교섭본부는 차마 이 말을 공표하지 못한다. 쉬쉬할 수밖에 없다. 자칫 한미FTA로 불똥이 튀길까봐 두려운 것이다. 하지만 EU는 이 약점을 가만두지 않는다. 이 점을 너무도 잘 알고 있기 때문에 마지막까지 이 쟁점을 남겨 두었다가 최종적인 협상카드로 활용하고 있는 것이다.

이제 정부는 관세환급을 인정받기 위해 다른 쪽에서 그 만큼의 이득을 EU 쪽에 넘겨 줄 것인지, 아니면 협상 자체를 그만 둘 것인지 여부를 결정해야만 한다. 그런데 어느 누구도 이 진실을 말할 용기는 없다.

한미FTA에서 관세환급의 막대한 의미

애당초 미국은 한미FTA 협상과정에서 역내산 재료(originating material)의 사용을 촉진하기 위해 상대국으로 수출되는 물품의 생산에 사용되는 비역내산 재료(non-originating material)에 대해 관세환급을 금지하자고 주장해왔다. 당시 미 측은 이를 통해 중국산 섬유제품이 한국을 통해 미국으로 우회수입되는 것을 방지될 수 있음을 시사했다. 그래서 미 측은 (a) 당사국으로 수출되는 물품의 생산에 사용된 역내산(originating) 원재료에 대한 관세환급은 허용하되 (b) 당사국으로 수출되는 물품의 생산에 사용된 비역내산(non-originating) 원재료에 대한 관세환급은 금지하고, (c) 비당사국(제3국)으로 수출되는 물품의 생산에 사용된 역내산(originating) 원재료에 대한 관세환급은 허용하자는 초안을 들고 나왔었다.

이에 대해 우리 측은 관세환급제도가 WTO 규범(보조금 협정문 부속서)의 범위내에서 운영되는 것으로 이를 제한할 이유가 없다고 반박했다. 특히 관세환급제도는 국내기업의 경쟁력 강화 및 수출지원에 필요한 핵심정책이라는 점을 감안할 때 수용하기 어렵다고 강조했던 것이다.

좀 더 구체적으로 정부자료를 인용하자면, 수출용 원재료에 대한 환급금지 시 오히려 FTA 특혜무역 위축을 초래하여 FTA 체결 실익이 저하되는 효과 발생하고, 미측이 제시한 초안은 GATT Article XXIV 5(b)에 따른 "FTA의 제3국 불이익 금지 규정"에 위배될 소지가 있음을 협상과정에서 지적했다.

결론적으론 미측이 관세환급 제한 문안을 철회하면서 최종적으로 관세환급은 인정됐다. 정부의 한미FTA 설명자료는 관세환급제도가 인정받게 된 취지를 이렇게 강조한다.

"당사국으로 수출되는 물품의 생산에 사용된 역내산 원재료에 대한 관세환급은 허용하면서 비역내산 원재료에 대한 관세환급은 금지하게 되므로, 제3국에 대한 무역장벽이 FTA 체결후 더 높아진 것으로 평가".

한마디로 한미FTA가 배타적 경제적 이득을 안겨 준다는 것이다. 국내기업의 경쟁력 강화 및 수출지원에 필요한 핵심정책이라는 것이다. 한미FTA의 가장 중요한 성과라는 것이다.

이제 어쩔텐가?

그런데 EU가 관세환급제도를 금지하겠다는 것이다. 금지하고 나면 그 조항은 그대로 한미FTA로 넘어와 한미FTA에서 인정된 관세환급 인정조항이 금지조항으로 자동 변경된다. 한미 간에 합의한 최혜국 조항 때문이다.

한EU 협상팀은 그래서 협상을 결렬시킬 수밖에 없었다. 그런데 문제는 한국 정부에게는 더 이상 퇴로가 없다는 점이다. 이 문제는 결코 양보할 수 있는 성질의 것이 못된다. 단순한 한EU FTA에서의 양보가 아니라 한미 FTA의 전체적 균형과 상관되는 일이다. 한미FTA의 균형이 무너져 내리는 핵심사항이다. EU는 이 약점을 물고 늘어질 것이다.

그래서 "떡 하나 주면 안 잡아 먹지"하며 끊임없이 또 다른 양보를 요구할 것이다. 모를 일이다. 이렇게 분석하는 것도 일종의 국가 기밀에 대한 누설이 되는 것일까. 그래서 한미FTA의 중요성을 다시 묻는다. 그리고 진실을 다 알면서도 결코 말하지 않는 통상교섭본부의 무능력과 맹목에 대해서도 다시 따져 묻는다.

최재천 법무법인 한강 대표변호사

"한·EU FTA 관세환급문제는 한·미 FTA와 무관 - 한미 FTA 제2.2조는 최혜국대우(MFN)가 아닌 내국민대우(NT) 규정"

한·미 FTA 상품분야 협정문(제2장)에는 최혜국대우 조항이 없다. 최 변호사는 한·미 FTA 제2.2조 2항을 근거로 제시하였으나, 제2.2조는 "내국민대우"라는 명칭이 달려 있으며, 2항은 지역정부(미 주정부)도 내국민대우 의무를 진다는 내용이다. 조문 어디에도 "최혜국대우"로 오역할만한 여지가 없다. 혹시 통상법의 기초인 "내국민대우"와 "최혜국대우"를 구분하지 못하고 있는 것은 아닌지 의문이 든다.

또한, 최 변호사가 "양국은 한·미 FTA 발효 이후 체결하는 FTA에 대해 MFN 대우를 부여하기로 합의"했다고 주장한 부분은 한·미 FTA 서비스분야 최혜국대우 규정을 의미하는 것으로 생각된다. 그러나, 서비스분야 최혜국대우 규정은 서비스분야에 적용되는 규범으로 관세환급문제와는 전혀 별개이다.

결론적으로 한·EU FTA 협상의 관세환급문제와 한·미 FTA는 아무 관련이 없다. 그럼에도 불구하고 협정문을 잘못 읽고 이러한 근거 없는 주장을 한 데 대해 최 변호사의 분명한 해명을 요구한다.

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김호철 외교통상부 한미FTA이행팀 서기관